Democrazia parlamentare e decretazione d’urgenza. A proposito dei “provvedimenti immediati e forti”.

«I disegni di legge sulla sicurezza vanno in Parlamento e contengono norme che dovrebbero incontrare consenso in Parlamento e sollecita approvazione. Proprio per questo li mandiamo come disegni di legge e non come atti del Governo. Ove queste misure non venissero approvate in tempi ragionevoli, il Governo dovrà riconsiderare la sua scelta » (Giuliano Amato, 30 Ottobre 2007)

I fatti

Martedì 30 Ottobre, nella periferia di Roma, intorno alle 20:30, il cittadino romeno Nicolae Romulus Mailat aggredisce e riduce in fin di vita Giovanna Reggiani, la quale morirà il giorno seguente. Mercoledì 31 Ottobre, il premier Romano Prodi convoca un consiglio dei ministri straordinario, che in mezz’ora (dalle 19:40 alle 20:10) approva un decreto-legge caratterizzato da “provvedimenti immediati e forti”, stabilendo Disposizioni urgenti in materia di allontanamento dal territorio nazionale per esigenze di pubblica sicurezza (DL n. 181 del 1/09/2007). Come previsto dalla Costituzione, il decreto entra in vigore immediatamente, con forza di legge, senza passare dalle camere.

Il decreto

Si tratta in verità dell’approvazione in fretta e furia di alcune norme previste da uno dei disegni di legge che compongono il pacchetto sicurezza (presentato il 30 ottobre 2007, poco prima dell’omicidio), sull’onda di una reazione emotiva della fantomatica opinione pubblica: un pacchetto sicurezza che, probabilmente, non sarebbe mai uscito vivo da un voto delle camere (e soprattutto, non ne sarebbe uscito vivo il governo). In sostanza, il decreto facilita le espulsioni dei cittadini comunitari per motivi di pubblica sicurezza, dando maggiori competenze ai prefetti, ovvero ai rappresentanti locali del governo. I criteri di espulsione sono discrezionali ovvero vaghi e non definiti: può essere espulso chi “abbia tenuto comportamenti che compromettono la tutela della dignità umana o dei diritti fondamentali della persona umana ovvero l’incolumità pubblica, rendendo la sua permanenza sul territorio nazionale incompatibile con l’ordinaria convivenza”. Insomma, non soltanto la legge viene emanata per arbitrio dell’esecutivo, ma inoltre nella stessa applicazione prevede, di volta in volta, l’arbitrio dell’esecutivo. Vengono perciò aggirati in un primo tempo il potere legislativo, e in un secondo tempo il potere giudiziario. Come già notato per i Centri di Permanenza Temporanea da Marco Rovelli (Lager Italiani, Rizzoli 2006) e Giorgio Agamben (Beppe Caccia, “Nei campi senza nome”, il manifesto, 3/09/1998), in materia di gestione dei flussi migratori si ricorre tranquillamente allo stato d’eccezione.

Problemi e soluzioni

Il modo in cui il governo italiano ha affrontato un problema generale (la gestione della criminalità e microcriminalità di origine est-europea in seguito all’allargamento della Comunità Europea) a partire da un caso particolare ha scontentato molti, a destra e a sinistra per ragioni più o meno strumentali, e sgomentato tanti altri all’estero. Il Wall Street Journal ha trattato la questione in un articolo che inizia con queste parole pesantissime: “Baraccopoli rase al suolo e deportazione massiccia di una minoranza, usata come capro espiatorio per scopi politici. Non stiamo parlando della Russia di Vladimir Putin o dello Zimbabwe di Robert Mugabe, ma dell’Italia di oggi”. Imbarazzante, quantomeno. Il problema non è soltanto nella “severità” della legge, quanto nelle modalità della sua emanazione, nel pretesto della sua urgenza, e negli spazi lasciati aperti della sua applicabilità. In conseguenza a un caso di cronaca, l’Italia cerca un rimedio ad hoc, “immediato e forte”, per una situazione lungamente lasciata marcire per far sopravvivere l’esecutivo. Un articolo di Claudia Fusani sulla Repubblica del 3 Giugno 2007 riassumeva già bene la situazione, e l’inadeguatezza delle politiche italiane nel quadro europeo:

A scorrere i Rapporti del Consiglio europeo, l’Italia sembra avere la maglia nera nella gestione della questione rom. La lista delle “mancanze” italiane è lunghissima. Contrariamente agli altri paesi della vecchia Europa, non abbiamo una politica certa sui documenti di identità e di soggiorno mentre in altri paesi hanno la carta di soggiorno e anche i passaporti. Nonostante molti Rom e Sinti vivano in Italia da decenni, non hanno la cittadinanza col risultato che migliaia di bambini rom nati in Italia risultano apolidi; gli stessi bambini non vanno a scuola e non hanno accesso all’educazione; non sono riconosciuti come minoranza linguistica. L’Italia, soprattutto, continua ad insistere nell’errore di considerare queste persone nomadi segregandole in campi sprovvisti dei servizi e diritti basilari mentre invece sono persone a tutti gli effetti stanziali. Si legge a pag. 29 del rapporto: “Non si riscontra a livello nazionale un coordinamento. E in assenza di una guida a livello nazionale, la questione non potrà mai essere affrontata in modo valido”. Bocciati, su tutta la linea. Persino “puniti” nel dicembre 2004 per la violazione della disposizione sul diritto alla casa.

Principio di necessità

Rossana Rossanda, sul manifesto, ha definito “fascista” il DL 181, e in questo caso non si tratta soltanto di un vizio retorico come sinonimo di “razzista” o “violento”. Il problema posto dalle misure del governo è più di forma che di contenuto e riguarda l’impiego dello strumento del decreto, e delle categorie di urgenza, emergenza e necessità. Perché tutto sommato l’immigrazione est-europea non è un’emergenza, nel senso che non è un fenomeno nuovo e imprevisto; e nemmeno lo è l’entrata della Romania in Europa, a quasi un anno di distanza. La gestione emergenziale di un caso di cronaca tradisce dunque in primo luogo una reazione irrazionale, in secondo luogo la fragilità di un esecutivo che tenta di restare in piedi e di governare malgrado il parlamento.

Sfortunatamente, “governare malgrado il parlamento” non è esattamente l’idea che ci facciamo di democrazia parlamentare. Certo, il parlamento italiano non gode di buona salute, né il parlamentarismo come ideologia politica, come tra l’altro testimoniano gli attacchi di Beppe Grillo. E certo, il dispositivo del decreto è previsto dalla Costituzione, giustamente e legittimamente: esso è il correttivo indispensabile alla lentezza con cui un ordinamento giuridico si adatta alla realtà. In generale, le costituzioni democratiche lasciano aperte delle “porte” alla possibilità per l’esecutivo di decidere immediatamente e rapidamente. Questa locale e temporanea supplenza del potere legislativo da parte del potere esecutivo è subordinata al cosiddetto “Principio di Necessità”, noto fin dal diritto romano e fissato nell’Articolo 77 della Costituzione italiana. Di tutta evidenza però, e in virtù della natura eccezionale di questo dispositivo, la Costituzione non è in grado di regolamentare il ricorso alla decretazione d’urgenza. In questo caso però, una cosa è chiara: l’omicidio di Giovanna Reggiani, in sé, non può costituire ragione sufficiente per una misura emergenziale.Qual è perciò il senso del ricorso al decreto in questo caso? Le alternative sono due. La prima: non essendoci il caso di alcuna evidente emergenza o necessità, il decreto-legge 181 del 1 Novembre 2007 è stato legittimato da un abuso del Principio di Necessità.

La seconda alternativa è ancora più inquietante: la Necessità sussiste – e questa Necessità è l’ingovernabilità del paese. A determinare lo stato di emergenza (e la conseguente misura d’urgenza) non è l’afflusso di immigrati dalla Romania, ma lo stallo del meccanismo legislativo. L’esecutivo supplisce al parlamento perché il parlamento non è in grado di legiferare.

Rischi e abusi

Del potere di legiferare dell’esecutivo, costituzionalmente garantito, è sostanzialmente impossibile regolare l’abuso, ed è perciò che risulta sempre e comunque pericoloso. Spesso è accaduto che il ricorso al decreto sopperisse allo stallo del Parlamento, o che la percezione di uno stallo o una perdita di fiducia nei confronti del Parlamento abbia legittimato, ponendone le condizioni di necessità, il ricorso a un abuso di questo strumento di governo. Non è assolutamente un caso che fascismo e nazionalsocialismo abbiano potuto stabilirsi proprio in conseguenza della debolezza e all’immobilismo dei rispettivi parlamenti. La storia è in questo caso di esemplare chiarezza. La sospensione dei diritti fondamentali nella Germania nazista venne realizzata semplicemente ricorrendo a un articolo della costituzione di Weimar, che attribuiva al Presidente della Repubblica poteri eccezionali in caso di emergenza. Questo avvenne in seguito all’incendio del Reichstag, il 28 Febbraio 1933. Dal punto di vista della legittimità dell’esecutivo, il nazionalsocialismo si fondava su una particolare dottrina della rappresentanza che non prevedeva né la mediazione rappresentativa del parlamento, né quella razionale dello stato di diritto; una dottrina della rappresentanza fondata sul Carisma del Fuhrer e sull’unità organica del Popolo e della sua Volontà. La separazione tra democrazia e parlamentarismo è al centro della teoria nazista della sovranità, come lucidamente espressa da Carl Schmitt, sommo giurista del Reich.

Questa stessa separazione ha luogo nel dispositivo del decreto, il cui ricorso compulsivo caratterizza il ventennio fascista molto più di altri aspetti superficiali, ideologici o iconografici. Come mostra Alberto Aquarone nel classico L’Organizzazione dello Stato totalitario (Einaudi 2003), Mussolini lascia intatta gran parte della struttura democratica dello stato italiano, compreso il Parlamento, ma la “sospende” e l’aggira, privilegiando “l’uso spesso disinvolto della delegazione legislativa e l’interpretazione eccessivamente larga dei suoi limiti, quanto l’abuso della decretazione d’urgenza” (p. XVII). È il decreto è il principale strumento di governo dello Stato Fascista, che non abolisce né lo Statuto Albertino né il Parlamento ma vi si sovrappone, in una sorta di “commissariamento” dello stato liberale (p. XII). Il fascismo comincia a instaurarsi con l’approvazione della legge n. 1601 del 3 dicembre 1922 che stabilisce per un periodo temporaneo la facoltà del Governo di emanare disposizioni aventi vigore di legge; e con la legge n. 100 del 1926 che disciplinando “la competenza del potere esecutivo a emanare norme giuridiche” (p. XXI) per la prima volta in Italia istituisce la decretazione d’urgenza (che ritroviamo nell’Articolo 77 della nostra Costituzione, e poi ribadita nella legge 400 del 1988), che le leggi monarchiche non prevedevano per lungimirante timore di abusi.

Nell’Italia democratica di oggi, si continua ad abusare del dispositivo del decreto, costituendo di fatto una emergenza infinita, dal titolo di un libro collettaneo (Eum 2006) che affronta l’argomento:

Dopo la storica decisione della Corte costituzionale che ha posto fine al fenomeno della reiterazione dei decreti-legge, si è diffusa la convinzione che tale strumento normativo sia tornato in un alveo fisiologico. Al contrario l’abuso della decretazione d’urgenza in Italia non è affatto terminato e l’emergenza continua ad essere “infinita”. A dispetto della straordinaria necessitò ed urgenza richieste dall’art. 77 della Costituzione, la prassi indica che in Italia, da oltre trent’anni ormai, esiste un tasso di decretazione d’urgenza che rimane sorprendentemente costante (circa quattro decreti al mese) al variare dei periodi storici e dei Governi.

Noto con un certo stupore che un progetto di legge contro la decretazione d’urgenza (1996) veniva da due parlamentari di Alleanza Nazionale: questo è post-fascismo, chiaro e distinto; onore al merito dunque.

Crisi del parlamento e crisi del parlamentarismo

Il rischio maggiore di un Parlamento che non riesce a legiferare è che pone le condizioni oggettive di legittimazione del suo aggiramento o “commissariamento”, secondo un’interpretazione che la Costituzione concede (ed è forse inevitabile che conceda) attraverso il Principio di Necessità. Il ricatto incrociato del partitismo rende inefficace il sistema, e la percezione di una crisi operativa del parlamento, avvertito come casta parassitaria e deleteria per il funzionamento dello Stato, reca con sé una crisi del parlamentarismo e il ripiego su forme “eccezionali” di governo (che tra l’altro si rivelano anch’esse inoperative, velleitarie e perniciose). Questo aggiramento comporta la sopraffazione della razionalità universale del diritto da parte dell’irrazionalismo e del populismo, della distorsione mediatica, dell’isteria collettiva. Questo processo non è indolore, e miete le sue vittime – in questo caso minoranze d’immigrati comunitari – ancora una volta sottratte all’imperio giusto del diritto, e gettate nell’abisso dell’Eccezione.